台灣社會福利與社會安全  許主峰2012,2,(發表於民主台灣 國策研討會社會安全組)
   台灣是不是一個社會福利的國家呢?執政者常會宣稱:社會福利政策是「我國」的基本國策之一,進一步看馬政府於2011年推出的「中華民國建國一百年社會福利政策綱領--邁向公平、包容與正義的新社會」和民進黨的社會政策白皮書和「大溫暖社會福利套案」等這些文獻,會讓人覺得台灣早就與瑞典、娜威等同位「福利國家」(welfare state)之列。但是實際卻與社會現實有很大的差距,需要從政治制度面,和宏觀的社經結構面來瞭解和分析。
檢視長期以來兩大黨的社會政策主張,雖然宣稱預算逐年增加,但是相對於台灣貧富差距擴大、失業率攀升、房地產飆漲、人口結構少子化、老人化等現象,現行施政並未能有效因應社會人口結構和經濟情勢的變化,為台灣建構一個輪廓清晰、運作良好的社會安全體系,不禁令人質疑這些社會安全政策,和政治體系之失能。如何從制度面和社會結構面去檢討,並規劃有效因應的策略和政策,應是關心台灣永續發展不可迴避的議題。
  • 當前台灣社會安全問題
    一國國民的福祉,除了從應然面去了解政府制定甚麼政策和投入多少資源?更應從實然面去了解國民的生活品質有否提升?幸福感和個人所擁有的財富和社會資本有否增進? 如果願意直接去面對一般民眾的生活現實,可以發現台灣過去二十年號稱持續的經濟成長率,許多現象顯示,並沒有均霑的落實到一般國民的身上,幸福美麗的弗爾摩沙仍是遙遠的夢想。
(一)少子化、老年人反應世代間資源失衡
例如:依2012年七月行政院主計處公布之統計:我國國家總生育率,居世界倒數第一(1.03 人) (主計處,2011)
  我國65 歲以上老年人口數隨國人平均壽命延長持續增加,由2000 年底1.9 百萬人增加至2010 年之2.5 百萬人,達10.7%,10 年來增2.1 個百分點,成為高齡社會(Aged Society)。少子女化及高齡化發展趨勢,將使世代間資源移轉失衡,亦使得未來年金、保險、救助及福利等社會安全體系的償付能力面臨挑戰。(主計處,2011)
(二)貧富差距與就業環境持續惡化
    據統計2010年台灣貧窮家庭超過十萬戶、貧富差距拉大(貧富五分差的平均所得擴大至66倍)、失業率、青年就學貸款大增、薪資倒退、儲蓄負成長等社會問題,加上工廠外移和外籍勞工之替代,使得多數中下階層的國民擁有的社會資本不斷耗損。
(三)社會正義與公民社會遭逢逆流
    台灣解除戒嚴初期隨著民主化和制衡監督,各種勞工、環保、性別、族群等人權運動,一度積極的開展,但是過去二十年來,國民黨轉型為以選舉取得合法統治權的政黨,民進黨也取得片面地方優勢,透過選舉擁有部分政治資源。這種「兩黨聯合壟斷」的局面,讓選舉成為權力輪替的遊戲規則,一次又一次的動員民眾供應資源參與「有限改革」的集體賽局。但是不法的黨產、不當圖利的退休金所得替代率過高、退輔基金照顧特定族群、媒體以置入性行銷方式被政黨和財團收編等,幾乎是殖民式經濟、黨國獨裁式體制仍在台灣揮之不去,草根的公民社會面臨倒退的逆流,各種社群的社會正義因此也看不到積極的伸張與發展。因此多數人被鼓勵追求個人經濟利益,而思考台灣整體公共利益和社會福祉的,反而成為微弱的聲音,在執政者巧妙運用國際金融危機和中國政治壓力的策略下,「財經政策」成為單面向的優先選擇。
  • 問題分析
  • 兩大黨的台灣社會福利政策華而不實
學界有人將九○年代視為台灣社會福利「第一個黃金十年」;2000年迄今,的確逐年新增預算,開辦多元的社會救助、補貼性津貼、醫療保險和委外服務輸送等,並通過許多社會福利的法案,因此2012年大選,甚至有許多學者和團體分別遊說兩黨總統候選人,要追求社會福利「第二個黃金十年」,似乎都以正面的角度肯定政府這幾十年來的演化和作為。但是這樣的詮釋和正策宣示,是否符合事實?是否與人民實際生活感受一致?甚至有實際研究的實證呢?
據資料顯示2010年台灣家庭暴力事件持續升高到一年9.5萬件、貧窮家庭達107,970戶、貧富差距(最富有的5%與最窮5%的平均所得擴大至66倍)、青年失業率(14.67%)、青年就學貸款(86萬多人)、薪資倒退到1997年之前水準、各家戶儲蓄負成長,更多比例的人口落入貧窮和近貧,台灣中產階級正面臨有始以來最艱難的冰暴時期,逐漸往下層社會流動等等社會問題叢生。
  • 台灣選舉缺乏社會與經濟政策的論述
台灣政黨競爭的態勢,國民兩黨在經濟和社會政策上之模糊性,使得選舉訴求傾向於技術性的,彼此指責貪腐和無能,對於國家主權地位、民主人權、政經文化結構性的變革等,越來越少批判性的辯論,和有更完整的論述或明確的政黨定位。
從左右派的區分角度看,國民黨的中華民國憲法,源於1926年大陸時期的「五五憲草」,基本上反映了孫中山五權憲法的思想,此草案在隨後的政協會議上多次修改後於1946年由制憲國民大會議決通過,被評定為具有民生主義的中間偏左色彩。
但是實際掌權的蔣介石,同時掌握黨政軍的領導,屬性上是軍特威權主義者,對於工農和社會團體採取臣屬、管制和動員的關係,因此長期塑造的統治性格是「槍桿子出政權」,由於缺乏由下而上的監督趨動力,和民主化的決策形成機制,即使歷經馬英九二度重掌黨政大權,結構上復辟為黨中央宮庭式決策,跟民生議題有關之社會政策和法令,雖然也任命一些學者擔任內閣技術官僚,但形式上聊備一格,也就不足為奇。
相對的民進黨從「黨外時代」到迄今創黨25年,初期以衝撞黨國體制,要求解嚴、開放各級選舉,環給人民參政權,以人權、民主為號召結合了知識份子、環保、勞工、社會、以及學生運動等,共同推動台灣的民主化。因為有這段歷史經驗,民進黨黨綱之中,會出現對台灣獨立、社會福利、反核、環境保護、民主自決等字詞,但是畢竟是選舉集團的策略聯盟,民進黨的支持者和幹部,不一定有共識,黨內也未能針對社會經濟的左右立場做更深入的辯論和釐清,通常一觸及敏感議題,產生衝突,才顯現彼此差異之大,也經常有另組政黨的声音,不過1996年開始的「總統直選」、「立委單一選區兩票制,和「政黨補助金」的門檻制度,促成兩大黨壟斷的形勢,都有利於兩大黨各自在選舉活動的整合。兩大黨總統候選人容或有端出政策白皮書之準備並從事辯論,但政策主張迄今都不是輸贏的關鍵。
而不像英國、法國、日本、美國等的政治領袖,任內都要因應金融危機、天災、經濟不景氣和失業問題等,從事政策辯論,並為此經歷具體的政策主張要被選民檢驗、認同的過程。
 
(三)社會安全和福利制度缺乏系統性規劃
台灣這幾年比較喜慣談「社會安全制度」、「社會安全網的建構」,或是直接談社會住宅政策、勞工政策和人口政策等,而漸漸取代「社會福利」、「福利國家」等涵蓋面較廣泛的概念。語言與概念的轉換,不一定代表更進化或適用,背後也代表一種價值典範的詮釋和政策方向的改變。但是殘補式津貼與年金保險並行,有時又排擠到相關預算,予人短期政治操作,缺乏系統性規劃的感覺。
一般國際通用的「社會安全」(social security)定義指「社會提供所得,支持那些由於老年、疾病、失業、工作傷害等事故而失去所得的國民的一種制度」(Barker, 1999)。國際勞工組織(ILO)將社會安全範疇的定義,包括:1、老人年金、2、殘障年金、3、遺屬年金、4、疾病及生育照顧、5、職業災害補助、6、失業補償、7、家庭津貼、8、社會救助等八類。
社會安全之範圍通常包括社會保險、社會津貼、社會救助三大項,社會福利則可區分為「殘餘式社會福利」、「制度式社會福利」。使用社會安全與社會福利概念,各有利弊。社會福利概念較廣,但較模糊,然而依照國內習慣,及國際慣例對社會安全的定義,採社會福利概念較能顧及福利保障均衡、區域正義,和實現憲法中「社會權」的保障,然而在台灣則越來越多人以社會安全稱之。
政府一再宣稱編列超過1/5強的社福預算(101年社會福利預算共編列4072億,社福預算佔整體歲出比例高達21%),但卻拒絕讓社會福利有「部會」層級的行政機關來統籌規劃,甚至社福界2011年九月中還向總統府陳情建議,希望增添部轄的研究中心,以從事未來的各種分析與規劃,迄今都不可得。
沒有中央部會規劃的社福政策會有理論係統與宏觀的思維嗎?政府實際上有關心社會問題的減輕或解決嗎?還只是技術上的虛應故事?
當然學界對「社會問題」的成因說法各有不同:有國內外經濟因素、社會結構因素、和個人因素,需要運用社會安全政策照護的工具和資源也各有不同(社會救助、社會保險、醫療照顧、偏差行為矯治等);甚至對福利的政策藍圖和政策變革如何啟動(採取體制內立法或社會運動)?也視各國知政經社會脈絡而有不同的策略。而台灣因為選舉過程中,缺乏有效的政策辯論,對總統候選人沒有足夠的壓力和期待,因此當選之後往往也不會進行社會資源重分配的改革。
 
三、台灣社會福利制度變革之道
如上述的分析,台灣的社會福利,若要朝制度面,建構成具有公平正義之社會經濟安全體系,政府規劃社會福利者宜參酌以下四點原則,以積極進行福利建設:
 (一)建立國家永續發展的政經體制
   以民主、人權、公平正義和全民福祉,建立台灣永續發展的政經體制。政府應以服務台灣兩千三百萬人為施政主軸,以確實探討、了解掌握台灣社會各種社會問題和需求,釐清不合理的特權弊端,建立完整的社會福利需求和資源總體資料,以階段性完成各種變革。
  殖民式的不均等社會福利,應該是改革性政黨要持續批判和推動結構性變革的標的。此外,我國社會福利服務長期以來並沒有以「需求調查」為基礎,也未清楚規劃福利設施量、服務量建置的期程,以致於福利服務分佈不均、嚴重缺乏之情形非常普遍。
  許多地方缺乏服務資源,弱勢者的社會權遭到漠視,婦女被迫成為無酬的家庭照顧者,同樣的國民在不同縣市卻享有截然不同的福利服務。社會福利政策應回歸社會福利的需求本質,統整政府和民間福利資源,方能建構一套理性系統,以社會需求為基礎,而不是「選舉喊價式政見」的社會福利政策,陷入政治因素干預專業體系,和殘補式拼裝福利的弊端。
(二)規劃以普遍社會保險制度為主的社福體系。
  歐美國家的社會福利制度絕大多部分以社會保險體系為主,可保障人民免於疾病、困窮、老年和失業等之威脅,又可經由保險制度達到基金累積的次功能,有助於經濟穩定。
  台灣因地理條件和處於全球化金融經濟連動的一環,被認為是「高風險的社會」,因此有必要積極規劃普遍化的公共保險體系,以涵蓋可能的災害和風險,保障民眾福祉。
  我國現行的公、勞、農保施行已久,幾年前嘗試與剛上路的「國民年金」制度在各項社會保險制度間之轉換和整合;但社福界認為因政府在基礎年金的保費補貼比例不高,被評為是另一項的自納保費的社會「保險」,社會福利的味道較淡,因此如何在保險補貼比例上做調整,並妥善監督管理,是重要課題。
(三)應積極推動「社會福利部」。
  台灣若要有系統的建構成為一個「社會福利國家」,以「部會級」事權統一的福利資源分配機制,發揮效率並避免資源浪費,是迫切需要倡導的。
  民間社會福利人士一直以來期盼能有中央社會福利專責機構的呼聲不斷,扁政府時期2002年就開始的「政府組織改造案」,受限於行政院組織法的修正進度,到2012年初底才准被送立法院,然而馬政府整合出的形政院版本草案中,以中央總員額法之限制為由,預計將社會福利業務併入「衛生福利部」,使得社福界期望一再落空。而未來若有政黨和社運團體,倡議中央及早設立社會福利部、社會安全部或厚生部,以之規劃、整合社會資源和方案等積極功能。也讓社會福利的政策能有中央層級的位階和價值。應該具備有可觀的運動能量。
)將政府、企業和民間團體之福利資源共同納入系統规劃。
   當前台灣政府採新自由主義之管理模式,在政府瘦身、總員額部擴編的策略下,許多業務採取委託外包、私有化、民營化、OT、BOT等模式,常落入資本市場之狹隘利益觀點,需要重新檢討。要將社會資本、綠色會計,和政治權、經濟權、環境權、社會權等人權概念帶入。
  在施政的執行面,政府應與民間社福團體(勞工、環保、和各議題團體)建立對等、尊重的夥伴關係,補助鼓勵地方民間社會福利團體提供非營利的社區福利服務,以補強公部門社會工作人力不足、服務輸送不夠普及的困境。例如:(1)調整以公共工程為基調之採購招標方式,不應將非營利組織視為商業廠商,以價格來決定服務(或採最低標)。(2)合理補助(含人事費)。甚至多提供閒置空間之運用等,讓民間社會福利專業組織不致賠本承攬,有意願長期和政府合作,積極建構人性化、普及化之社區福利服務。
  歸結上述,台灣現有扭曲的政治結構下,社會安全政策所呈現的措施包括: 公勞農保險、老人年金、殘障年金、遺屬年金、疾病及生育照顧、職業災害補助、失業補償、家庭津貼、社會救助、育兒補助等之外,又有臨時性和地方性的賑災條例、消費券、青年購屋優惠貸款、學生就學貸款、育兒補助等福利,殘補式與制度保險式,相互混淆,疊床架屋。
  政策工具如此多元,既然現階段沒有中央部會得以統籌整合,在大選期間所產生的選舉政見和承諾,就無法發揮有效對話和改革的效果,未來勢必要新的社會運動推動變革,或是在體制內有個「第四次全國社會福利會議」召集產官學各界,針對台灣社會問題的成因、福利裡論、和各項法令制度和政策工具,作全面的討論和檢視,以思考如何有系統整合建構出台灣的社會福利體系。